Neue Liebe in Nordamerika
Von Dr. Philipp Reinhold, Europa-Institut, Universität des Saarlandes
Ihre jährlichen Reden zur Lage der Union werden stets mit Spannung erwartet: EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen versucht darin in der Regel neue politische Impulse auszusenden. In den vergangenen Jahren spielte dabei die Selbstbehauptung der EU in einem veränderten, teilweise feindseligen geopolitischen Umfeld eine zentrale Rolle. Mitte voriger Woche überraschte sie - in Anwesenheit des kanadischen Premiers Mark Carney - mit dem Vorschlag einer "Associate Membership" für den nordamerikanischen Staat, der sich seit einiger Zeit von seinem Nachbarn USA wirtschaftlich und politisch bedrängt sieht.
Kanada erscheint derzeit als Wunschpartner der EU. Eine assoziierte Mitgliedschaft ist in den europäischen Verträgen allerdings nicht vorgesehen. Sie sehen stattdessen verschiedene Formen einer gegenseitigen Integration vor, die von einer EU-Mitgliedschaft zu einzelnen sektorspezifischen Verträgen reichen. Unabhängig von den europarechtlichen Gestaltungsspielräumen ist jedoch die Frage viel wichtiger, welche der zur Verfügung stehenden Integrationsformen überhaupt politisch gewünscht und in absehbarer Zeit umsetzbar sein wird.
Wie die Optionen für eine engere Liaison der EU zum mindestens 6000 Kilometer entfernten Kanada aussehen könnten und welche realistisch sind, analysiert der Europa- und Völkerrechtler Philipp Reinhold.
Warum gerade Kanada?
Die Erfahrungen der vergangenen Jahre – insbesondere die globale Finanzkrise, Trump I und II, der Aufstieg Chinas, die Coronakrise und der russische Angriff auf die Ukraine – haben der EU deutlich gemacht, wie notwendig die Stärkung ihrer "strategischen Autonomie" zur Verteidigung eigener Werte und Ziele ist. Unter dem Begriff der "wirtschaftlichen Sicherheit" strebt sie zudem eine Neugestaltung ihrer ökonomischen Beziehungen an, wobei die Versorgungssicherheit und die Sicherheit digitaler wie physischer kritischer Infrastrukturen im Vordergrund stehen. In diesem Zusammenhang spricht die EU von vertrauenswürdigen Partnern (sog. "trusted partners"), mit denen eine stärkere Verflechtung und Koordinierung angestrebt werden, während "high-risk countries/entities" der Zugang zu Programmen und kritischen Bereichen verwehrt bleiben soll.
Kanada erweist sich im Gegensatz zu China und den USA als ein solch vertrauenswürdiger Partner und ermöglicht die Reduzierung kritischer Abhängigkeiten, u.a. im Bereich von Rohstoffen. Weitere enge Partner der EU sind u.a. Korea, Singapur und Japan, mit denen tendenziell ebenfalls eine stärkere Kooperation gesucht wird. Kanada zeichnet sich darüberhinaus dadurch aus, dass es mit den Ländern der EU kulturell eng verbunden und zudem an verschiedenen politischen Formaten, wie etwa der NATO, beteiligt ist. Schließlich zeigt sich Kanada in Person ihres Premierministers Mark Carney als Vorreiter einer Selbstbehauptung gegenüber globalen Machtblöcken.
Auch Kanada hat die Gefahr von zu großen Abhängigkeiten erkannt und sieht in der EU ein großes Diversifizierungspotenzial sowie einen Partner zur Wahrung der internationalen Ordnung. US-Präsident Donald Trump dürfte einen erheblichen Anteil daran haben, dass sich der Nachbar stärker unabhängig zu machen versucht. Der von Mark Carney in Davos beschriebene Zusammenbruch der "alten" Ordnung fordert sein Land allerdings insgesamt zu politischen Anpassungen heraus, durch die die eigene Resilienz gestärkt und kritische Abhängigkeiten reduziert werden können.
Ein Beitritt Kanadas zur EU? Vor allem aus politischen Gründen eher nicht!
Ein Beitritt Kanadas zur EU macht gem. Art. 49 des Vertrages über die Europäische Union (EUV) die Erfüllung verschiedener Beitrittsvoraussetzungen sowie das Durchlaufen eines Beitrittsverfahrens notwendig. Art. 49 S. 1 EUV besagt: "Jeder europäische Staat, der die in Artikel 2 genannten Werte achtet und sich für ihre Förderung einsetzt, kann beantragen, Mitglied der Union zu werden." Vor diesem Hintergrund ließe sich argumentieren, dass Kanada der EU schon deshalb nicht beitreten könne, weil es eben kein "europäischer" Staat sei. Allerdings wird innerhalb der Verträge an keiner Stelle näher bestimmt, wie das Kriterium verstanden werden muss. Außerdem sind die Grenzen Europas nicht völlig eindeutig, sodass eine klare Begriffsbestimmung kaum möglich ist. Im Hinblick auf das älteste Bewerberland - die Türkei - besteht darüber seit jeher Streit. Vieles deutet daher darauf hin, dass die Frage, welcher Staat als "europäisch" betrachtet werden kann, politisch anhand einer Gesamtwürdigung geografischer, aber auch historischer, kultureller, politischer und sonstiger Aspekte durch die beteiligten Akteure eines Beitrittsverfahrens zu treffen ist.
Unabhängig davon, ob die Verträge einen Beitritt grundsätzlich ermöglichen, ist die entscheidende Frage jedoch, ob eine derart weitgehende Integration auf Seiten Kanadas überhaupt gewünscht ist. So hat Regierungschef Carney in seiner Replik auf von der Leyen mit dem interessanten Hinweis reagiert, dass sein Land keinen "dritten Machtblock" anstrebe. Er selbst sprach eher von einer "Canada-EU alliance" sowie"alliance for the future" entlang von "strategic capabilities". Auch der Hinweis auf den Schutz der kanadischen Souveränität dürfte nicht ohne Weiteres mit den Vorstellungen eines EU-Beitritts vereinbar sein. Dieser wäre außerdem eine weitere Belastung für die Beziehungen zu den USA, woran Kanada – trotz derzeitiger politischer Spannungen – langfristig kein Interesse haben kann.
Auch aus EU-Sicht wäre die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen politisch äußerst schwer vermittelbar. Abgesehen von der jüngsten Ablehnung einer Wiederaufnahme von Verhandlungen durch die isländische Bevölkerung stehen die Staaten des Westbalkans bereits seit längerer Zeit in der Warteschlange. In ihren Reihen wurde bereits die Sonderbehandlung der Ukraine kritisch aufgenommen. Will sich die EU bei diesen Ländern nicht völlig unglaubwürdig machen, so sollte kein weiteres Beitrittsverfahren eröffnet werden.
Vertiefte Assoziierung versus Souveränität
Unterhalb eines Beitritts eröffnet Art. 217 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) die Möglichkeit, Abkommen zwischen der EU und Drittländern oder internationalen Organisationen zu schließen, die "eine Assoziierung mit gegenseitigen Rechten und Pflichten, gemeinsamem Vorgehen und besonderen Verfahren herstellen". Art. 8 Abs. 2 EUV sieht eine derartige Möglichkeit insbesondere für die Nachbarländer der EU vor (sog. Nachbarschaftsassoziierung). Abgesehen von diesen Umschreibungen verhalten sich die Verträge nicht dazu, wie eine derartige Assoziierung konkret aussehen könnte, sodass tendenziell ein weiter Spielraum besteht. Kanada und die EU könnten daher eine breite Themenvielfalt zum Gegenstand eines neuen gemeinsamen Abkommens machen.
Die EU hat bereits eine Vielzahl unterschiedlicher Assoziierungsabkommen geschlossen, darunter tiefgehende Freihandelsassoziierungen mit den EFTA-Staaten Island, Norwegen und Liechtenstein in Form des Europäischen Wirtschaftsraumes (EWR), das komplexe Netz der "Bilateralen" mit der Schweiz, aber auch etwa Entwicklungsassoziierungsabkommen mit afrikanischen, karibischen oder pazifischen Staaten. Gemeinsam ist diesen Abkommen eine institutionelle Struktur, die eine Lenkung sowie Weiterentwicklung durch gemeinsame Organe ermöglicht. Dazu gehört auch der Erlass von Assoziierungsrecht.
Gerade im Verhältnis zu den Staaten des EWR und der Schweiz koordiniert sich über dieses institutionelle System auch eine Teilnahme am Binnenmarkt, für die die EU in der Vergangenheit eine Angleichung an das europäische Recht verlangt hat. Auch wenn die Ausgestaltung von Assoziierungsabkommen tendenziell flexibel ist, ist eine Einbindung in den Binnenmarkt ohne Angleichung an den Binnenmarkt-Acquis derzeit schwer vorstellbar. Zugleich dürfte spätestens an dieser Stelle für Kanada wiederum eine Grenze erreicht sein, denn eine weitgehende Rechtsübernahme (einschließlich der Rechtspraxis) stünde im Widerspruch zu einer vollen Aufrechterhaltung der kanadischen Souveränität.
Eine breit angelegte Assoziierung geht darüber hinaus traditionell mit einem sog. "gemischten" Abschluss von Abkommen durch die EU und ihre Mitgliedstaaten einher. Die dadurch notwendige Ratifizierung durch alle 27 Mitgliedstaaten birgt ein politisches Risiko. Schließlich sind selbst das vielfach gelobte "Comprehensive Economic and Trade Agreement" (CETA) mit Kanada sowie das "Strategic Partnership Agreement" (SPA) auch zehn Jahre nach Unterzeichnung noch immer nicht vollständig ratifiziert worden, sondern weiterhin nur vorläufig anwendbar.
Die Schweiz als Orientierung
CETA und SPA bilden zugleich bereits ein solides Fundament einer wirtschaftlichen und auch (sicherheits-)politischen Kooperation. Der vorläufig anwendbare Handelsteil von CETA führt zu einer erheblichen Zollreduzierung und weitergehenden Liberalisierung nicht-tarifärer Handelsschranken. Das SPA sieht zudem eine Kooperation in der Sicherheitspolitik vor. 2025 haben beide Seiten eine Weiterentwicklung ihrer strategischen Partnerschaft durch zwei Initiativen beschlossen, namentlich die "EU-Canada Security and Defense Partnership" sowie die "New EU-Canada Strategic Partnership for the Future". Darin werden zukünftige Felder einer engeren Zusammenarbeit benannt - wie Mobilität, Sicherheit und digitaler Handel.
Eines der politischen Probleme bei CETA - und vielleicht auch darüberhinaus - war, dass die Kritiker mit ihren Bedenken den öffentlichen Meinungsraum dominiert haben. Womöglich haben manche Europäer bis heute nicht ganz verstanden, wo die Vorteile einer Kooperation liegen. Vor diesem Hintergrund könnte die besondere Betonung der kanadisch-europäischen Beziehungen durch Kommissionspräsidentin von der Leyen auch nach innen gerichtet sein, um die Mitgliedstaaten zur endgültigen Ratifizierung dieser Abkommen zu motivieren. Gerade in Bezug auf die von Carney betonte "collective resilience" bieten sie Ansatzpunkte und Dialogformate, die allerdings einer stärkeren Koordinierung bedürfen. Dies schließt auch die bilaterale Kooperation einzelner Mitgliedsstaaten mit Kanada ein. Länder wie Deutschland unterhalten mit Toronto eigene Dialogformate, darunter auch zu Fragen der wirtschaftlichen Sicherheit (insbesondere der Rohstoffpolitik).
Für die von beiden Seiten angestrebte Diversifizierung müssen Lieferketten aktiv umgestaltet werden. Deutschland hat in dieser Hinsicht u.a. mit Kanada ein Projekt der bilateralen Wasserstoffbeziehungen begründet, durch das unter Einsatz staatlicher Mittel eine gesicherte Versorgung geschaffen werden soll. Überhaupt hängt eine stärkere gegenseitige Verflechtung davon ab, dass reziproke Partizipationsmöglichkeiten geschaffen werden, ohne dass es hierfür zwingend eines neuen Abkommens bedarf. Die Beteiligung Kanadas am sog. SAFE-Programm, einem Rüstungsfonds in Höhe von 150 Milliarden Euro, ist ein Beispiel hierfür. Eine stärkere Einbindung könnte zukünftig – wie von Carney vorgeschlagen – auch den universitären Austausch betreffen. Eine besondere Stellung von Kanada könnte die Bereitschaft der EU signalisieren, eigene Programme gezielt für sog. "trusted partners" zu öffnen.
Eine vertragliche Ausweitung der Beziehungen kann durch eine Reform von CETA und SPA sowie durch den Abschluss neuer themenspezifischer Abkommen erfolgen. So könnten Freizügigkeitsrechte ausgebaut werden, die schon teilweise im CETA angelegt sind. Kapitel 10 regelt etwa die Bedingungen für die vorübergehende Einreise und den vorübergehenden Aufenthalt zu Geschäftszwecken. Art 8.4 und 8.5 untersagen ungerechtfertigte Beschränkungen einer Niederlassung von Investoren.
Die verschiedenen sektoriellen Abkommen mit der Schweiz können hierbei als Beispiel einer gezielten Integration entlang konkreter Sachthemen fungieren, auch wenn diese in einen institutionellen Rahmen eingebettet und mit einer Rechtsübernahme verbunden sind. Wie schon erwähnt, dürfte in Bezug auf Kanada aus Gründen der Souveränität keine mit der Schweiz vergleichbare Tiefe der Integration zu erreichen sein. Dies bedeutet jedoch nicht, dass dieses Modell nicht als Referenzpunkt dienen könnte.
Rücksicht auf die USA
Ein "Associate Membership" wurde bereits von US-Präsident Donald Trump mit neuen Drohungen beantwortet. Auch, wenn Kanada sich gegenüber amerikanischen Erpressungsversuchen zuletzt unbeeindruckt gezeigt hat, sind die gegenseitigen Beziehungen traditionell sehr tief. Zwar strebt Kanada eine Verringerung der Abhängigkeit von den USA an, jedoch bleiben beide Seiten zukünftig eng miteinander verbunden.
Auch deshalb erscheint eine eher nüchterne und gezielte Vertiefung der Beziehungen zwischen der EU und Kanada gegenüber einer politisch aufgeladenen Kreation eines besonderen Mitgliedschaftsstatus realistischer. Gleichzeitig belegen die Drohungen des US-Präsidenten, wie notwendig eine stärkere Zusammenarbeit zwischen der EU und Kanada ist.
Ausblick - ein Appell an die Mitgliedsstaaten
Wie die Reden von Kommissionspräsidentin von der Leyen und Regierungschef Carney deutlich gemacht haben, teilen Kanada und die EU gemeinsame Werte sowie eine Vielzahl von politischen Überzeugungen hinsichtlich der aktuellen Weltlage und der notwendigen Schritte zum Schutz der eigenen Souveränität/Autonomie. Daraus ergibt sich eine historische Chance für eine weitere Vertiefung der bilateralen Beziehungen. Das Ziel einer "Associate Membership" sollte dabei nicht wörtlich, sondern vor allem als Aufruf an die Mitgliedstaaten verstanden werden, sich stärker zu engagieren.
Der kommende EU-Kanada-Gipfel in Montreal am 29./30. Oktober weckt jedenfalls große Erwartungen. Es erscheint derzeit wenig realistisch, dass dort neue Verhandlungen für ein umfassendes Abkommen verkündet werden. In Fortsetzung der 2025 beschlossenen Initiativen dürften stattdessen aber Schwerpunktthemen der Zusammenarbeit formuliert werden. Wünschenswert wäre eine darauf aufbauende baldige Umsetzung. Insbesondere die EU muss zu diesem Zweck Handlungsfähigkeit und -schnelligkeit beweisen, um das Potential einer noch engeren kanadisch-europäischen Kooperation zügig realisieren zu können.
Der Autor beschäftigt sich an der Universität des Saarlandes schwerpunktmäßig mit Außenwirtschaftsrecht, dem Recht der europäischen Außenbeziehungen und dem internationalen Wirtschaftsrecht. Er ist außerdem Co-Herausgeber der Springer Schriftenreihe "Economic Survey in European Law and Policy" und des Yearbook of EU External Relations Law. Gemeinsam mit Prof. Dr. Wolfang Alschner und Prof. Dr. Patrick Leblond verfasste Reinhold in diesem Jahr für die Konrad-Adenauer-Stiftung eine Studie zum Thema "Canada-EU economic security cooperation in an era of geoeconomic tension - strong foundations to build on".
