Von Christian Moos

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Die moderne regelbasierte internationale Ordnung, institutionell verkörpert durch die Vereinten Nationen, ist kein Naturzustand. Sie ist ein machtpolitisches Konstrukt – geschaffen, getragen und durchgesetzt von den Vereinigten Staaten von Amerika. Ihre wirkliche Geltung reichte stets nur so weit, wie die USA und ihre Verbündeten willens und fähig waren, sie zu garantieren.

Im Machtbereich der Sowjetunion, also im unfreien Teil Europas, fand sie wenig Anwendung. In ihrem Verständnis von Rechtsbindung, multilateraler Konfliktregelung und liberaler Wirtschaftsordnung stand sie vielmehr in der Traditionslinie der Ordnung des britischen Empire: eine angelsächsisch geprägte Weltordnung, nicht die Verwirklichung einer globalen Republik. Dass ihr eigentliches Gründungsdokument die Atlantik Charta von 1941 war, ist daher kein Zufall, sondern Ausdruck ihres ideellen wie machtpolitischen Ursprungs.

VN als Spiegel der Machtverhältnisse

Die Vereinten Nationen sind und waren nicht mehr und nicht weniger als ein Spiegel der Machtverhältnisse. Sie konnten Stellvertreterkriege und Verstöße gegen das Völkerrecht nicht stoppen. Nur wenn die Supermächte ein gemeinsames Interesse hatten, konnte ein Konflikt eingedämmt werden. Ein solcher Moment, für Europa besonders wegweisend, war die Suezkrise von 1956: Washington und Moskau, sonst erbitterte Gegner, wollten beide aus unterschiedlichen Motiven zurück zum Status quo ante, und die USA drängten Großbritannien, Frankreich und Israel zum Rückzug aus Ägypten. Dass die beiden europäischen Mächte sich massivem Druck beugen mussten, entlarvte ihre globale Ohnmacht. Ihr Vetorecht im Sicherheitsrat blieb fortan ein formales Privileg ohne strategisches Gewicht.

Um es noch deutlicher zu sagen: Die regelbasierte Ordnung funktionierte, solange ein gutmütiger Hegemon sie garantierte und die Bipolarität des Kalten Krieges sie an seinen west-östlichen Nahtstellen - Europa und der koreanischen Halbinsel - beinahe im Sinne eines cuius regio, eius religio gleichsam einfror. Sie lag außerhalb der eigenen Machtsphäre auch im Interesse der Sowjetunion, weil Regelverletzungen zwar möglich blieben, gleichzeitig aber diese Regeln gesichtswahrende Deeskalationsmechanismen im Systemkonflikt ermöglichten, die beispielsweise in der Kuba-Krise dazu beitrugen, dass der Dritte Weltkrieg vermieden werden konnte. Trotzdem vermochte die regelbasierte Ordnung weder die Eskalation des Indochinakriegs zum Vietnamkrieg noch den Einmarsch der Sowjets in Afghanistan zu verhindern, um nur zwei herausragende Beispiele für die sogenannten Stellvertreterkriege an der südlichen Peripherie zu nennen.

China als See- und Handelsmacht …

In der Welt des frühen 21. Jahrhunderts besteht diese stets unvollkommene Ordnung nur noch in der Theorie. Das System der Vereinten Nationen hat sich seit dem Ende des Kalten Krieges, über den kurzen unipolaren Moment der USA als einzig verbliebener Weltmacht bis hin zum rasanten Aufstieg Chinas zu ihrem Herausforderer grundlegend gewandelt. 1945 war China ein vom Krieg gegen Japan zerstörtes Land am Rande eines erneuten Bürgerkriegs; nach der Machtübernahme der Kommunisten zunächst international isoliert, später Gegenspieler der Sowjetunion.

1971 wurde die Volksrepublik Mitglied des Sicherheitsrats und, parallel durch amerikanische Geheimdiplomatie vorbereitet, ein Jahr später international erheblich aufgewertet. Nach der wirtschaftlichen Öffnung durch Deng Xiaoping 1979 gewann China trotz des Massakers auf dem Tiananmen‑Platz 1989 internationales Ansehen, wurde 2001 Mitglied der Welthandelsorganisation. Das „Pivot to Asia“ des US-Präsidenten Barack Obama, gut dreißig Jahre nach dem chinesischen Strategiewandel, versinnbildlicht aber einen Wendepunkt. Chinas rasanter Aufstieg, man spricht mit Blick auf Athen und Sparta im Peloponnesischen Krieg von der Thukydides-Falle, machte es zum zentralen strategischen Rivalen der USA.

Die Vereinigten Staaten ziehen sich spätestens seit der ersten Präsidentschaft Trumps zunehmend aus den Vereinten Nationen zurück – und eröffnen China damit wachsenden Einfluss und Handlungsspielräume innerhalb des Systems. Europa hat China, das um 2012 seinen Autoritarismus verstärkte und besonders, aber keineswegs nur mit Blick auf Taiwan aggressiver nach außen aufzutreten begann, noch viel länger als die USA als wirtschaftliches Eldorado verstanden, die mit seinem Aufstieg verbundenen Risiken aber weitgehend ignoriert.

… und als selbstbewusste Vetomacht

Heute ist China eine selbstbewusste Vetomacht, die die Vereinten Nationen maßgeblich prägt. Doch Peking nutzt diese Position nur vorgeblich, um die universelle Rechtsordnung zu stärken. Wenn Xi von Multilateralismus spricht, meint er Multipolarität. China will über die Vereinten Nationen seine eigenen Prinzipien durchsetzen: das Recht auf Entwicklung verbunden mit strikter Nichteinmischung, staatliche Souveränität als oberstes Gut und die Vision einer multipolaren Welt, in der internationale Normen machtpolitisch interpretierbar sind.

Chinas Veto- und Blockadepolitik und seine in unmittelbarem Zusammenhang mit Russlands Angriffskrieg auf die Ukraine erklärte „Partnerschaft ohne Grenzen“ mit Russland hat die Handlungsfähigkeit der Vereinten Nationen ebenso weiter eingeschränkt wie der sich beschleunigende Rückzug der USA aus der Weltgemeinschaft. Doch China und die USA begründen keine neue Bipolarität. Anders als zu Zeiten des Kalten Krieges zwischen 1946 (Kennans langes Telegramm, Churchills Fulton-Rede) und 1986 (Gipfel von Reykjavik, INF-Vertrag) ist die Welt nicht mehr bipolar.

Europa ohne Machtmittel, ohne Geschlossenheit

Die EU scheint dennoch darauf zu setzen, dass die regelbasierte Ordnung von 1945 – die faktisch seit Jahrzehnten erodiert – fortgeschrieben werden könnte. Anders als die Vereinigten Staaten verfügt Europa jedoch weder über die notwendigen Machtmittel noch über die strategische Geschlossenheit, um diese Ordnung bewahren oder wiederherstellen zu können. Zugleich ziehen sich die USA nicht nur in klassisch‑isolationistischer Tradition zurück, sondern agieren zunehmend erratisch und aggressiv.

Das vom amerikanischen Präsidenten selbst so bezeichnete „Trump‑Corollary“ hat, anders als vielfach behauptet, wenig mit der in ihrem Kern defensiv ausgerichteten Monroe‑Doktrinvon 1823 gemein. Die Außenpolitik der zweiten Trump‑Administration ist ausdrücklich offensiv-konfrontativ und stellt Bündnisse - im Falle der NATO in für Europa existenzieller Weise - und internationales Recht infrage, weshalb die Ordnung, die die USA selbst schufen, prägten, hin und wieder brachen, schlussendlich aber bewahrten, nicht mehr existiert. Europa blickt auf diese Entwicklungen weitgehend ohnmächtig – begleitet von den stakkatohaften Attacken des US‑Präsidenten über Truth Social, die den Ordnungszerfall beschleunigen.

Zuschauer statt Akteur

Besonders die Konflikte im Nahen Osten machen Europas Ohnmacht schmerzhaft sichtbar. Der Iran unterdrückt seine eigene Bevölkerung, destabilisiert die Region über Stellvertreter, verbreitet Terror und strebt nach nuklearen Fähigkeiten, deren Erwerb angesichts des offen erklärten Vernichtungswillens gegenüber Israel nicht akzeptiert werden kann. Doch selbst wenn die Kriegsziele der USA und Israels legitim und klar definiert wären, bleibt zweifelhaft, ob sie erreichbar sind – und ob die negativen Folgen dieses Krieges nicht größer sein werden als sein möglicher Nutzen. Europa kann all das kaum beeinflussen; es ist Zuschauer, nicht Akteur.

Gleiches gilt für den Gaza‑Krieg,den die Hamas mit ihrem Angriff auf Israel ausgelöst hat – unterstützt durch Iran und weitere seiner regionalen Schattenarmeen. Europas Einfluss tendiert gegen Null. Und solange die Vereinigten Staaten kein konsistentes Interesse daran erkennen lassen, das Völkerrecht zu verteidigen, wird es für Europa umso schwieriger, mäßigend auf die Politik Israels einzuwirken: nicht um dessen legitimes Recht auf Selbstverteidigung infrage zu stellen, sondern um unverhältnismäßiges Handeln zu begrenzen, das Israel international isoliert und seine langfristige Sicherheit untergräbt.

Hinzu kommt: Auch die Türkei und die Golfstaaten zeigen mit ihrer Außenpolitik, zum Beispiel in Jemen und Sudan, keinerlei Bereitschaft, internationales Recht zu beachten – wenn es nicht in ihrem Sinne ist. Auch diese Staaten handeln machtpolitisch, in Bezug auf internationales Recht bestenfalls selektiv, nicht normativ. Die Lehre daraus ist bitter, aber klar: Nur eine Ordnung, deren Einhaltung durch glaubwürdige, starke Garantiemächte gesichert wird, kann internationales Recht gewährleisten. Moralische Appelle ersetzen keine Machtprojektion.

Eine Ordnung, die es nicht mehr gibt

Diese Diagnose führt zu einer unbequemen, aber unausweichlichen Schlussfolgerung: Europa kann seine Sicherheit, seine Interessen und seine politische Handlungsfähigkeit nicht länger aus einer Ordnung beziehen, die es nicht mehr gibt. Es reicht nicht, sich mit anderen Mittelmächten zusammenzutun, die ebenfalls von der zu allen Zeiten selektiven, interessegeleiteten Pax Americana profitiert hatten. Kooperation ersetzt keine Machtbasis. Diesen Befund kann auch das beachtliche Gewicht, das die EU in der Handelspolitik auf die Waage bringt, nicht verändern.

Die jüngst geschlossenen Handelsverträge bedeuten einen Hoffnungsschimmer. Die Probleme, die die EU hat, sie vollständig in Kraft zusetzen, verweisen aber auf Defizite in ihrer inneren Verfasstheit. Zudem istd er Freihandel auf eine stabile internationale Ordnung, etwa auf freie Seewege, angewiesen. Ebenso wie 1914 eine Phase der Globalisierung zu Ende ging, ist mit dem Zerfall der Pax Americana die jüngste Globalisierung zumindest vorerst beendet.

NATO beschädigt

Es ist nicht so, dass diese Entwicklungen in Europa nicht erkannt würden. Seit Jahren wird unter dem Stichwort der „strategischen Autonomie“ versucht, auf die schwindende Verlässlichkeit der amerikanischen Sicherheitsgarantien zu reagieren. Die zweite Trump‑Präsidentschaft hat diesen Prozess deutlich beschleunigt, nicht aus europäischer Stärke, sondern aus äußerem Zwang. Zugleich ist die NATO als Bündnis, dessen militärische und politische Handlungsfähigkeit wesentlich auf amerikanischer Macht, Führung und Verlässlichkeit beruhte, strukturell beschädigt. Ohne einen stabilen strategischen Anker in Washington verliert sie ihren Charakter als glaubwürdiges Sicherheitsversprechen.

Was Europa fehlt, ist nicht die Einsicht in diese Lage, sondern die politische und institutionelle Verfasstheit, mit der zwangsläufig eingeforderten Autonomie umzugehen. Es mangelt an strategischer Geschlossenheit, an klaren Prioritäten und an einer gemeinsamen Vorstellung davon, wie europäische Sicherheit, Machtprojektion und politische Ordnung im 21. Jahrhundert gewährleistet werden sollen. Autonomie wird rhetorisch eingefordert, aber institutionell und machtpolitisch gescheut. Europa verfügt weder über eine kohärente Strategie noch über die notwendigen Entscheidungs‑ und Durchsetzungsmechanismen, um seine eigene Sicherheit und Entwicklung unabhängig, glaubwürdig und dauerhaft zu organisieren.

Das Potenzial wäre da

Dabei hätte Europa das Potenzial dazu. Es müsste nur aus der Geschichte lernen. Vor 250 Jahren erklärten die britischen Kolonien in Nordamerika ihre Unabhängigkeit. Schnell erkannten sie, dass bloße Kooperation nicht ausreichte, ihre Unabhängigkeit zu sichern. Als lockere Konföderation waren sie nicht überlebensfähig: Sie standen im Spannungsfeld konkurrierender Großmächte – Großbritannien, Frankreich und Spanien –, während der bisherige Schutz ihrer Handelswege und ihrer Sicherheit durch das Empire und seine Navy entfiel.

Erst der entschlossene Schritt zu einer echten Union veränderte ihre strategische Lage grundlegend. Eine gemeinsame Außen‑ und Sicherheitspolitik, der Aufbau eigener Streitkräfte und einer schlagkräftigen Marine, eine einheitliche Wirtschafts‑ und Finanzordnung sowie eine handlungsfähige Exekutive machten aus den ehemaligen Kolonien einen souveränen Akteur. Die amerikanische Verfassung war weit mehr als ein idealistisches Einigungsprojekt. Sie war eine nüchterne machtpolitische Antwort auf eine feindliche Umwelt. Souveränität entstand weniger aus gemeinsamen Werten als aus institutionalisierter Entscheidungs‑ und Durchsetzungsfähigkeit.

Keine Rücksichtnahme auf Werte

Europa steht heute an einem vergleichbaren historischen Punkt. Auch hier reichen Kooperation und im Ernstfall kaum belastbare Werte nicht mehr aus. In einer Welt systemischer Rivalität zwischen den USA, China und Russland ist ein politisch fragmentiertes Europa strukturell im Nachteil. Die Vereinigten Staaten handeln zunehmend unberechenbar, nicht mehr wie ein Partner, sondern wie ein Gegner. China baut seinen globalen Einfluss ebenso gezielt auch gegen europäische Interessen aus. Russland setzt offen auf militärische Gewalt und revisionistische Machtpolitik. Keiner dieser Akteure wartet auf europäische Abstimmungsprozesse oder Rücksichtnahmen.

Ohne den Zusammenschluss zu einem politischen Gemeinwesen,das diesen Namen verdient, wird Europa weder seine Freiheit noch seinen Wohlstand noch seine Werte bewahren können. Die Alternative zu politischer Einheit ist kein anderes, stabileres Bündnis, sondern schleichende Selbstentmachtung – und am Ende Fremdbestimmung oder Schlimmeres. Ein Europa,das sicherheitspolitisch abhängig, militärisch fragmentiert und strategisch uneinig bleibt, wird zum Objekt fremder Entscheidungen, nicht zu ihrem Mitgestalter.

Selbstblockade und Schwächesignale

Entscheidungsmechanismen, die auf nationalen Vetorechten und konsensualer Selbstblockade beruhen, sind für eine Welt strategischer Konkurrenz ungeeignet. Sie verhindern entschlossenes Handeln, verzögern Reaktionen und signalisieren Schwäche. Eine bloß besser koordinierte Außen‑ und Sicherheitspolitik innerhalb der bestehenden Strukturen, selbst ein Wegfall des Vetos einzelner EU-Mitgliedsstaaten, reicht nicht mehr aus. Europa braucht eine handlungsfähige Exekutive, die eine einheitliche Gesamtstrategie verfolgt – politisch,wirtschaftlich, technologisch und militärisch - und eine starke supranationale Legislative, die für die demokratische Legitimation der europäischen Grand Strategy sorgt.

Ohne eine föderale europäische Verfassung ist dies nicht denkbar. Souveränität lässt sich nicht beschwören, sie muss institutionell organisiert werden. Europa steht dabei nicht nur im Osten vor existenziellen Herausforderungen, auch wenn dort derzeit die größte akute Gefahr sichtbar ist.Die eigentliche Entscheidung ist grundsätzlicher: ob Europa den Schritt vom kooperationsbasierten Staatenverbund zu einem souveränen politischen Akteur vollzieht – oder ob es diesen historischen Moment verstreichen lässt und seine Zukunft anderen überlässt.

Europas Aufgabe wird es sein, gemeinsam mit Mittelmächten,mit befreundeten Demokratien weltweit und mit dem aufstrebenden Indien – das allein durch sein demografisches und wirtschaftliches Eigengewicht eine Schlüsselrolle einnimmt – dazu beizutragen, dass die Rivalität zwischen Chinaund den USA weder eskaliert noch ein chinesisch-amerikanischer Ausgleich zu Europas Lasten geht. Europa muss zum Stabilitätsanker, zum strategischen Vermittler werden. Dies kann nur im Wege einer kraftvollen europäischen Föderation gelingen. Handelsvereinbarungen sind von zentraler Bedeutung. Sie allein werden jedoch keine neue Stabilität der internationalen Ordnung gewährleisten .Letztere ist die Voraussetzung für eine vom freien Handel profitierende, friedlich prosperierende Welt.

Ehrlichkeit in der EU-Erweiterung

Europa muss sich auch in der Frage der Erweiterung ehrlich machen. Die Beitrittskandidaten sind dringend in ein europäisches System zu integrieren. Sie können aber weder der EU in ihrer heutigen Verfasstheit noch unmittelbar einer europäischen Föderation beitreten, die ein höheres Maß an bereits gesicherten gemeinsamen Standards zur Voraussetzung hat. Die Ukraine muss in den Binnenmarkt integriert werden, kann dem gemeinsamen Agrarmarkt jedoch nicht ohne weiteres beitreten. Vor allem braucht sie Sicherheitsgarantien und dauerhafte materielle Unterstützung für ihre Wehrhaftigkeit – und die muss auch ohne die USA funktionieren.

Doch eine stabile europäische Ordnung erfordert mehr als Frieden und Sicherheit für die Ukraine sowie die damit einhergehende gleichzeitige wirksame Abschreckung und – auf längere Sicht – die gesichtswahrende Wiedereingliederung eines nicht‑aggressiven Russlands in eine stabile europäische Ordnung. Erforderlich ist vielmehr eine neue Integrationsarchitektur, die auch jene Staaten einbezieht, die Europa engverbunden sind, aber nicht willens oder in der Lage, kurzfristig Mitglieder einer föderalen Union zu werden.

Ein Ring eng verbundener Staaten

Hier bietet sich eine vorgelagerte politische Vereinigung an: ein Ring eng verbundener Staaten. Er könnte perspektivisch sowohl das Vereinigte Königreich – gerade auch als privilegierten Sicherheitspartner mit seinem legitimen Bedürfnis nach politischer Unabhängigkeit – als auch Teile des Westbalkans sowie jene EU‑Mitgliedsstaatenumfassen, die sich einem föderalen Zusammenschluss nicht anschließen möchten.

Eine solche Struktur würde Europas geopolitische Tiefe erhöhen, seine Peripherie stabilisieren und zugleich klare Außengrenzen der Föderation definieren. Sie schüfe eine Pufferzone, die eurasische Stabilität fördert, ohne die föderale Kernordnung zu überdehnen. Diese Kernordnung, der Bundesstaat, würde dabei erhebliche Gravitationskraft entfalten und ein das europäische System langfristig stabilisierendes Gewicht gegenüber Russland entfalten. Deutschland als „Zentralmacht Europas“ muss konstitutiver Teil dieses Bundesstaats sein.

Europa braucht einen Bundesstaat

Für alle geopolitischen Herausforderungen – Ostflanke, transatlantische Beziehungen, die US-China-Rivalität, China selbst, Afrika und die Arktis etc. – braucht Europa einen Bundesstaat. Und dieser Bundesstaat braucht wiederum mehr inneren Ausgleich, eine gemeinsame gesellschaftspolitische Orientierung, die bei allen Unterschieden zwischen den heutigen EU-Staaten für Zusammenhalt und geteilte Zukunftsvorstellungen sorgt.

Es sind nicht nur außen- und sicherheitspolitische Motive,die für die europäische Föderation sprechen. Die demografischen und sozioökonomischen Herausforderungen, vor denen die Mitgliedsstaaten stehen, sind derart gewaltig, dass sie von einzelnen Nationalstaaten kaum mehr zu bewältigen sind.

Europa kann nur bestehen, wenn es sich – wie einst die unabhängig gewordenen amerikanischen Kolonien – zu Vereinigten Staaten zusammenschließt. Eine föderale Ordnung ist die Voraussetzung dafür, dass Europa seine Interessen selbst gestalten kann und eine neue Ordnung mit ihren Regeln mitgestaltet: nach außen durch klare Grenzen und strategische Stabilität, nach innen durch politische Einheit und Handlungsfähigkeit.

Sonst droht Europa im günstigsten Fall die Bedeutungslosigkeit, wahrscheinlicher Fremdherrschaft, erneute Teilung und im schlimmsten Fall das Chaos.

Der Autor ist Generalsekretär der Europa-Union Deutschland, Berlin. Meinungsbeiträge von Gastautoren müssen nicht die Linie der diplo.news-Redaktion wiedergeben.